Zeven zonden - Verdriet

Noord-Brabantse gemeenten pakken steeds vaker maatschappelijke opgaven op in regionale verbanden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de jeugdzorg en participatievraagstukken. De complexe opgaven van deze tijd vragen om integrale benaderingen en samenwerking tussen diverse stakeholders. En hoe complex dat in eerste instantie ook lijkt, er blijkt veel optimisme over regionale samenwerkingen.  

In deze verkenning exploreren we vijf verschillende gezichten die je op het toneel van regionale samenwerking in Brabant tegen kunt komen. We geven de spelers in het theater het woord. Zij zien kansen en mogelijkheden in het in regionale verbanden werken aan maatschappelijke opgaven. Maar zij trekken daarbij soms ook een verdrietig gezicht. BrabantKennis verkent de kern van dat verdriet: om er van te leren en mogelijke toekomst van regionale samenwerking voor te stellen.

Misschien herken je jezelf, of natuurlijk die ander, in één van de gezichten...

Verdriet in regionale samenwerking: ‘En niet het snijden doet zo’n pijn, maar het afgesneden zijn’

Complexe opgaven vragen om integrale aanpak
Noord-Brabantse gemeenten pakken steeds vaker maatschappelijke opgaven op in regionale verbanden. Denk aan de jeugdzorg en participatievraagstukken, waar taken en verantwoordelijkheden sinds de decentralisaties in het sociaal domein sinds 2015 naar gemeenten zijn verschoven. Of denk aan de recentere energietransitie (RES). De complexe opgaven van deze tijd vragen om integrale benaderingen en samenwerking tussen diverse stakeholders. Boogers[1] beschrijft de verschuiving van government naar governance: van regiobesturen naar samenwerkingsrelaties van gemeenten, bedrijven en maatschappelijke organisaties.  

Verdriet sijpelt door in de levens van velen. Ook waar lokaal en regionaal wordt samengewerkt, zien we een gelaagdheid van verdriet.

Hoe denkt Brabant over regionale samenwerking?
Hoe complex dat in eerste instantie ook lijkt, bestaat er veel optimisme over regionale samenwerkingen. Zo constateren Van Genugten, De Kruif, Zwaan en Van Thiel (2017) [2] dat de effectiviteit van regionale samenwerking in de jeugdzorg en Wmo in alle regio’s overwegend positief wordt beoordeeld [3] . Zij ervaren de baten van de regionale samenwerking in termen van het behalen van gemeentelijke doelstellingen: goede dienstverlening aan burgers en een goed aanbod van voorzieningen – zeker op het terrein van jeugdhulp – vinden zij beter. De (stijging van) kosten, voornamelijk coördinatiekosten, vinden zij daarentegen minder goed.   

Het PON heeft samen met BrabantKennis dit voorjaar (2020) voor de Vereniging Brabantse Gemeenten (VBG) [4] onderzocht hoe Brabant over regionale samenwerking denkt. Ook in ons onderzoek blijkt er veel optimisme over regionale samenwerking: 

• Het draagt bij aan de realisatie van doelstellingen (sterker in het maatschappelijk domein dan in het ruimtelijk domein)  
• Het levert een bijdrage aan het creëren van een goed aanbod van voorzieningen (in het maatschappelijk domein) 
• Het is noodzakelijk voor het delen van kennis en ervaringen, het benutten van schaalvoordelen en het verminderen van kwetsbaarheid  
• Het draagt bij aan de efficiëntie van de gemeente
  

Bij gemeenten, provinciale overheden of waterschappen zien we overwegend optimisme. Maar kijken we dieper, dan zien we ook verdriet.

Ook over economische samenwerking, bijvoorbeeld rond Agrifood in de regio Noordoost Brabant, spreken we een optimistische bestuurder: ‘De regionale samenwerking zorgt ervoor dat we nieuwe kennis kunnen aanboren, onder meer van de Wageningen University.’ Bij gemeenten, provinciale overheden of waterschappen zien we overwegend optimisme. Maar kijken we dieper, dan zien we ook verdriet. Dit verdriet kan de regionale samenwerking op den duur parten gaan spelen. Het kan bijvoorbeeld het vertrouwen tussen de spelers aantasten, waardoor je niet toekomt aan het oplossen van de complexe opgaven in de regio. Afhankelijk van de verplichte of vrijwillige samenwerking in de regio, speelt het verdriet een andere rol.

De wijze waarop regionale samenwerking tot stand komt – verplicht of vrijwillig – is een belangrijke factor in het doorgronden van het verdriet.

Vijf gezichten: misschien herken je jezelf of een ander?
In deze verkenning verkennen we vijf verschillende gezichten die je op het toneel van regionale samenwerking tegenkomt. Elk hebben ze eigen kenmerken en een eigen verhaal. We beschrijven ze afzonderlijk van elkaar, maar in werkelijkheid is er vaak overlap en kunnen betrokkenen meerdere ‘gezichten’ hebben. Ook zijn de gezichten niet limitatief. Desondanks hopen we met deze gezichten het gesprek over regionale samenwerking verder te openen door meer dimensies te geven aan zaken die wellicht schuren. De gezichten zijn gebaseerd op de resultaten van ons onderzoek en gesprekken met verschillende bestuurders en raadsleden: zij hebben de gezichten mee ingekleurd.  

Misschien herken je jezelf, of natuurlijk die ander, in een van de gezichten.

[1] M. Boogers, Energie en democratie. Hoe democratische invloed op Regionale Energie Strategieën en andere complexe besluitvormingsprocessen kan worden versterkt, University of Twente 2019. [2] M. van Genugten, J. de Kruijf, P. Zwaan en S. van Thiel, Samen werken aan effectieve regionale samenwerking: onderzoeksrapport, Institute for Management Research Radboud University, Nijmegen 2017. [3] In het onderzoek naar de effectiviteit van regionale samenwerking op het gebied van de jeugdzorg en de Wmo zijn in de zeven regionale samenwerkingsverbanden in Gelderland bestuurders, gemeentesecretarissen, ambtenaren en raadsgriffiers bevraagd. [4] L. Verhoeven Msc en drs. M. Smulders, Regionale samenwerking in Brabant: Een onderzoek van VBG in samenwerking met het PON en BrabantKennis, Het PON, Tilburg 2020.

Gezicht 1: Complexiteit                                          

Dit is een raadslid van een kleine gemeente. Zij is goed ingebed in haar eigen woonplaats en heeft ook netwerken naar de andere kernen van haar gemeente. Zij ziet haar eigen inbreng op steeds meer dossiers afnemen en voelt zich machteloos tegenover de grote spelers in de regio. Ze maakt zich hier boos over en ontkent dat de complexiteit van de opgaven ervoor zorgt dat lokale oplossingen alleen niet meer toereikend zijn. Ze vindt dat haar werk teveel belast wordt met dikke stapels ingewikkelde stukken en wenst meer lokale debatten en besluitvoering, waar ze de wegen kent en een belangrijke rol had. In het doolhof van de regio voelt zij zich niet thuis.

Het verdriet: dit gezicht voelt zich boos en machteloos in het doolhof van de regio.

Toenemende complexiteit
De veelal complexe opgaven van de regio vergen inbreng van steeds meer experts. Dit heeft invloed op de volksvertegenwoordigende rol van met name raadsleden en leidt tot onduidelijkheden en soms onhandige verhoudingen. Zo vinden gemeenteraadsleden veelal dat zij onvoldoende tijd en ruimte krijgen om input te leveren en te weinig betrokken worden bij besluitvorming in regionaal verband. Een gemeenteraadslid gaf hierbij aan dat gemeentelijke beleidscycli niet een-op-een overeenkomen met de regionale besluitvormingscyclus. Pas achteraf worden zij goed geïnformeerd over de genomen besluiten. 

Het komt dan ook niet als een verrassing dat ruim de helft van de gemeenteraadsleden aangeeft dat het regionaal samenwerken de toezichthoudende rol moeilijker maakt. Dit komt bijvoorbeeld doordat de afstand tot een regionale samenwerking groter is dan tot de eigen gemeente, waardoor men al minder goed geïnformeerd is.     

Ruim de helft van de gemeenteraadsleden geeft aan dat regionaal samenwerken de toezichthoudende rol moeilijker maakt.               

Niet sexy
Bovendien is regionale samenwerking ’politiek niet sexy’ (uitspraak gemeenteraadslid middelgrote gemeente, 2020). Partijen kunnen zich naar de lokale achterban moeilijk onderscheiden op hun rol in de regio en bovendien is hun bijdrage aldaar onherkenbaar en soms moeilijk voor het voetlicht te brengen voor kiezers.

Voor bestuurders is de toenemende complexiteit minder problematisch. Hoewel ook zij soms aangeven uiteindelijk minder invloed dan gewenst te hebben in de regio. ‘Want hoe leg je uit dat je anderhalf jaar in de regio druk doende bent geweest om enkele hectaren extra bedrijventerrein te realiseren?’  

Uitdagingen
Voor succesvolle regionale samenwerking is het van belang gemeenten te stimuleren en hen vroeg in het proces van besluitvorming te betrekken. Zo blijven alle organen betrokken en houden zij vertrouwen in wat er elders gebeurt (Genugten et al, 2017). Dit is dan ook een belangrijk aandachtspunt in ons onderzoek: hoe kom je tot meer beslissingsbevoegdheid bij gemeenten? Is het bijvoorbeeld mogelijk dat gemeenteraden een grotere rol gaan spelen bij de totstandkoming van regionale besluiten en niet alleen een controlerende rol hebben? Of kunnen gemeenteraadsleden nog beter inzichtelijk krijgen welke vruchten lokaal geplukt worden van besluiten in de regio (waarmee zij zich ook naar de achterban kunnen profileren)? Is het mogelijk om binnen regionale kaders te werken, waaraan men lokaal invulling kan geven? Moeten gemeenteraadsleden zich over alle taken buigen? Zijn regionale raadscommissies waardevol om met de toenemende complexiteit om te gaan of is er meer verduidelijking over ieders rol en taak nodig?  

Hoe kom je tot meer beslissingsbevoegdheid bij gemeenten?

[1] In het onderzoek zijn betrokkenen uit verschillende domeinen bevraagd. We kunnen hun reacties niet bij elkaar optellen vanwege de verschillende kaders waarin regionale samenwerking plaatsvindt. Deze weergave is niet als tegenstelling bedoeld.

Gezicht 2 Invloed en gelijkwaardigheid                      

Dit zijn bestuurders en raadsleden die het liefst gelijkwaardig in de regio samenwerken. In de praktijk blijkt dit moeilijk omdat vertegenwoordigers uit de grote gemeenten vaak de richting van de regio bepalen. Dit gezicht ontkent de verschillen in omvang tussen gemeenten en soms ook de financiële beperkingen die gelijkwaardige samenwerking in de regio in de weg staan. Ze merkt wel dat vanuit kleinere gemeenten de regionale samenwerking veel tijd kost, ook als het lichte vormen van samenwerking betreft. De wens om tot een gedeelde visie te komen, blijft staan voor dit gezicht.    

Het verdriet: dit gezicht ontkent de verschillen in omvang tussen gemeenten én de financiële beperkingen die gelijkwaardige samenwerking in de weg staan.       

Groot versus klein 
Slechts een derde van de gemeenten spreekt over gelijkwaardige verhoudingen, zo blijkt uit het onderzoek (figuur 3). We zien dat terug in de aandachtspunten die de respondenten benoemen voor regionale samenwerking. Een belangrijk aandachtspunt is gericht op het inwonertal van de betrokken gemeenten. Kleine gemeenten zouden beperkte invloed hebben en doelstellingen niet kunnen verwezenlijken, terwijl grotere gemeenten eerder een te grote rol pakken en hiermee kleinere gemeenten overschaduwen. Volgens veel respondenten bestaan er geen gelijkwaardige verhoudingen tussen grote en kleine gemeenten. Anderzijds geeft een bestuurder aan dat als zij in de regio de zwaarste lasten draagt, ze daar ook wederkerigheid voor verwacht: ’Dan mag je ook eens iets van een ander vragen.’  

Gevangen
In de situatie van een machtige centrumgemeente in een regionaal samenwerkingsverband, hebben met name de vertegenwoordigers en gemeenteraadsleden van kleine gemeenten sneller het gevoel weinig invloed te kunnen uitoefenen: ‘We zitten soms gevangen in regionale afspraken’ (gemeenteraadslid middelgrote gemeente, 2020). Bij centrumgemeenten kan aan de andere kant het gevoel van ongelijkwaardigheid ontstaan in het nemen van verantwoordelijkheid: zij steken er (ambtelijk) meer in en kunnen niet altijd rekenen op evenveel prioriteit bij kleinere gemeenten[1] . Zoals een gemeenteraadslid zei: ’Bij financiële tegenslag trekken zij soms eerder de stekker eruit.’” Een ambtenaar merkt op dat gemeenten soms gaan samenwerken om herindeling te voorkomen: ’Als dat het uiteindelijke doel is, is er nooit sprake van gelijkwaardigheid.”   

Boogers (2019) stelt dat in de polderdemocratie de macht veelal ligt bij de grote steden, gemeenten en onderwijsinstellingen. Zo ontstaan sneller besluitvormingselites, waardoor kleinere partijen zich onvoldoende gehoord voelen. Dit kan de regionale samenwerking ondermijnen.  

In de polderdemocratie ligt de macht veelal bij grote steden, gemeenten en onderwijsinstellingen, waardoor kleinere partijen zich onvoldoende gehoord voelen.   

Doe ik er wel toe? Voor elke gemeentegrootte geldt hoe dan ook dat de gemeenteraad de gemeentelijke afgezant in het regionale samenwerkingsverband niet teveel kaders kan meegeven, anders zouden alle kaders de vrijheden teveel beperken. Gemeenteraadsleden hebben daardoor in hun kaderstellende taak minder grote invloed dan wanneer een opgave enkel lokaal wordt opgepakt. Ondanks dat de regionale samenwerking zijn vruchten kan afwerpen, blijft het gevoel van een minder significant stempel (minder inhoudelijke invloed) knagen: Ik ben dan wel gekozen, maar doe ik er nog wel toe?  

Afhankelijk van hoe de regionale samenwerking tot stand komt, ontstaat in sommige gevallen de mogelijkheid om de voorwaarden voor de samenwerking samen vorm te geven. Bijvoorbeeld door een raadswerkgroep te vormen, waarin de intensiteit en vorm van de samenwerking en de verdeelsleutel van stemmen om tot besluiten te komen worden afgestemd. Want, welk besluit neem je regionaal als drie gemeenteraden voor stemmen en twee tegen? Een verdeelsleutel kan dan een uitweg bieden. Maar welke verdeelsleutel doet recht aan de verhoudingen? Bij 1:1 verhoudingen voelen de grote gemeenten met meer inwoners en/of oppervlakte de pijn bij overstemming door twee kleine gemeenten. Bij verhoudingen gebaseerd op het inwonertal kan al gauw machteloosheid ontstaan bij de kleinere gemeenten, omdat de centrumgemeente dicteert. ‘In de praktijk investeren we tijd in het proces van informeren en consulteren, zodat we tot gezamenlijke besluiten komen’, aldus een bestuurder.

Gedeeld belang 
Voor meer dan de helft van de respondenten uit het VBG-onderzoek draagt regionale samenwerking bij aan efficiëntie voor hun gemeente.[2] En dat terwijl we duidelijk terugzien dat deelnemende gemeenten niet dezelfde visie en waarden delen. Bijna de helft van de respondenten signaleert veel meningsverschillen in het ruimtelijk domein tussen de deelnemende gemeenten. Uiteindelijk geeft tweederde aan dat er sprake is van ongelijkwaardige verhoudingen tussen de deelnemende gemeenten. Niet voor niets concluderen Van Genugten, De Kruijf, Zwaan en Van Thiel (2017) dat een gedeeld belang en vertrouwen in elkaar een direct effect hebben op de effectiviteit van de samenwerking.  

[1] Dit gaat dan om sentiment. In werkelijkheid worden ambtelijke uren doorberekend aan kleine gemeenten en betalen zij in een dergelijke situatie een grotere financiële bijdrage. [2] Met de kanttekening van een bestuurder dat die efficiëntie gedeeltelijk teniet wordt gedaan door het aantal overleggen, de reisafstanden en reistijden.

Uitdagingen
Het wordt in de regionale samenwerkingsverbanden - als gemeenteraden goed en tijdig worden betrokken - een uitdaging om de gemeentelijke vertegenwoordiger voldoende vrijheden te geven: door hen niet te veel kaders op te leggen, kunnen zij ook daadwerkelijk resultaten boeken. Bij samenwerking lever je altijd invloed in. Maar hoe zorg je ervoor dat je naar je achterban kunt uitleggen wat er onder jouw macht als gemeenteraadslid of politieke partij is gebeurd, zonder het gevoel te wekken dat de gemeenteraad machteloos is? Dit vraagt om kundige bestuurders die het publieke belang van besluiten goed kunnen uitleggen. Respondenten in ons onderzoek verschillen van opvatting over inhoudelijke aandachtspunten: de een vindt het belangrijk om te investeren in een gezamenlijke visie en de onderliggende waarden en doelen, terwijl de ander juist vindt dat gemeenten lokaal moeten kunnen verschillen in de uitvoering, om  de eigen identiteit te behouden. Wat wordt de beste balans in de regionale samenwerking?  

Hoe geef je de gemeentelijke vertegenwoordiger in het regionale samenwerkingsverband voldoende invloed en vrijheden?

Gezicht 3 Democratische legitimatie   

Dit gezicht is een uitvoerende speler in een regionaal samenwerkingsverband die een mening heeft, debatteert en besluiten neemt, terwijl niet altijd duidelijk is of het daarvoor draagvlak heeft bij een achterban. Hij is niet altijd gekozen en kan belangen van een of enkele partijen ventileren, in plaats van tot een integrale opvatting te komen waarin alle belangen zijn meegenomen. Ook kan het onduidelijk zijn wiens belangen hij verdedigt. Hij kan de eigen boosheid richten op de regio en inzetten om besluiten te traineren.  

Het verdriet: dit gezicht heeft niet altijd draagvlak en komt niet snel tot een integrale opvatting waarin alle belangen zijn meegenomen.

Enkelvoudig bestuur

Gemeenteraden, waterschapsbesturen (deels) en provinciale staten worden door de bewoners gekozen. In de regio bestaat  samenwerking tussen programmaleiders, wethouders of portefeuillehouders.  Onduidelijk is dan welke stem ze gebruiken in de regio: namens wie brengen zij iets in?  

Marcel Boogers (2019) legt aan de hand van de Regionale Energie Strategieën (RESsen) uit hoe ingewikkelde of heikele besluitvormingsprocessen soms buiten het democratische proces worden geplaatst door ze te presenteren als een technisch of zakelijk onderwerp. Er is dan geen lokale politieke discussie mogelijk: ‘De gezaghebbende afweging van politieke opvattingen en maatschappelijke belangen ontbreekt.’  

Vaak zijn voorstellen vanuit de regio het resultaat van onderhandelingsprocessen en worden ze aan gemeenteraden gepresenteerd als TINA: There Is No Alternative. De democratische legitimatie is dan moeilijk te vinden: ‘Democratische sturing, controle en verantwoording zijn geënt op het enkelvoudige bestuur, terwijl besluitvormingsprocessen zich juist in meervoudige arrangementen voltrekken.’ Het sterke lokale democratische mandaat zorgt ervoor dat individuele overheden, veelal centrumgemeenten, snel de boventoon voeren en daarmee nog steeds enkelvoudig sturen. In regionale samenwerkingen voeren individuele overheden, veelal centrumgemeenten, snel de boventoon  

Vooral provinciale statenleden en leden van waterschappen verwachten dat lokale overheden in de toekomst meer directe inspraak krijgen in regionale samenwerkingen. Bestuurders en raadsleden zijn hierover verdeeld.   

Met name de grote gemeenten (B5 en M7) verwachten in de toekomst meer directe inspraak in regionale besluitvorming. Ontstaat hier draagvlak voor veranderingen aan het democratisch systeem?   

Ruimte voor eigen afwegingen
Bestuurders geven aan dat ze binnen de regionale samenwerkingen lokaal voldoende ruimte ervaren om integrale beleidsafwegingen te maken. ‘Hoewel ’alle gemeenten één stem’ soms lastig is als je als centrumgemeente het meest betaalt’, aldus een bestuurder. Raadsleden en griffiers zijn het hiermee niet eens: een meerderheid geeft aan geen integrale beleidsafwegingen te kunnen maken over de regionale plannen. Sommige respondenten zeggen liever aan de voorkant van een maatschappelijke opgave voor de regio betrokken te zijn.    

Mission impossible
De regionale samenwerkingsverbanden zouden meer responsief naar gemeenteraden en bewoners kunnen werken. Een raadslid geeft ook aan dat het meedoen in regionale werkgroepen voor de kiezers onduidelijk en vooral onherkenbaar is. ‘Kiezers gaan niet voor regionale problemen naar de stembus. Waar zij voor stemmen verwatert door wat hun partij in de gemeenteraad uiteindelijk aan ruimte aan de wethouder of portefeuillehouder kan meegeven naar de regio.’ De lokale meerwaarde hiervan is soms ook moeilijk uit te leggen.  

Dit gebrek aan mogelijkheid om in het democratische bestel de eigen rol goed uit te oefenen, roept vooral bij raadsleden verdriet en ook woede op. Zij stellen vragen bij de democratische legitimiteit van regionale uitvoeringsplannen. Ook sommige bestuurders beamen dit.  Een griffier geeft aan dat de samenwerking is georganiseerd in een collegeregeling, terwijl bijvoorbeeld in het sociaal domein de raad wel degelijk verantwoordelijkheden heeft. De gemeenteraden willen niet dat de regio de kaders hiervoor stelt. Ook een burgemeester vraagt zich af wat de democratische legitimatie in de regionale besluitvormingsprocessen is. Een raadslid heeft er weinig vertrouwen in: “Eerst een meerderheid in de raad krijgen en daarmee naar de regio: mission impossible!’

Het gebrek aan mogelijkheid om in het democratische bestel de eigen rol goed uit te oefenen, roept vooral bij raadsleden verdriet op.     

Voor wie is de lokale democratie toegankelijk?
Ook de al eerder genoemde complexiteit komt hier weer om de hoek kijken. Het vergt nogal wat van gemeenteraadsleden om de regionale dossiers bij te houden. Dat roept de vraag op in hoeverre de lokale democratie nog wel voor iedereen (of alleen voor hogeropgeleiden) toegankelijk en dus representatief is? Een raadslid geeft aan dat hij steeds minder contact met bewoners heeft nu hij actief is in de regio. Een bestuurder vindt dat gemeenten moeten samenvoegen tot een groter schaalniveau. ‘Zo kun je beter de gewenste kwaliteit en capaciteit inzetten voor de regionale vraagstukken.’ Het is echter de vraag in hoeverre kleine deelgemeenschappen zich dan nog vertegenwoordigd voelen.  

Het vergt nogal wat van gemeenteraadsleden om de regionale dossiers bij te houden.   

Uitdagingen 
De vraag is hoe de regio meer aandacht krijgt voor diverse belangen, ook van bewoners, en voor het debat hierover. Hoe krijgt de regio een stem? En wat zijn de gevolgen als dat niet gebeurt? In hoeverre is het stellen van vragen bij de democratische legitimiteit een smoes om niets te hoeven veranderen? Of is er een andere besturingsvorm, zoals een regiobestuur, nodig waarmee kiezers meer op hoogte blijven en waarvoor ze kunnen stemmen?  

Hoe krijgt de regio een stem?

Gezicht 4 Cultuurpijn   

Dit gezicht is vooral betrokken bij kleine en middelgrote gemeenten en hij lijdt onder het verlies van het verleden. De manier waarop zaken altijd geregeld werden, is nu niet meer mogelijk. Het gezicht mist de trots die het ooit voelde na lokaal iets te hebben gefikst. Bij dit gezicht kan de weemoed van het verlies aan eigen cultuur omslaan in boosheid. Wij-zij-denken ligt dan op de loer.  

Het verdriet: dit gezicht voelt zich weemoedig en boos door het verlies aan eigen cultuur.    

In de Brabantse dorpen kende men de lokale notabelen. Zo vormde de gemeentesecretaris bijvoorbeeld vaak de spil. Boeren, burgers en buitenlui kwamen via zo’n spilfunctie in contact met bestuurders en raadsleden die hen konden helpen met het opkomen voor hun belangen. Ook ondernemers en maatschappelijke (of religieuze) organisaties vonden zo de weg in de cultuur en naar win-win-oplossingen. ‘We wisten elkaar altijd wel weer te vinden’, aldus een raadslid. Door ontzuiling, opschaling en verzakelijking van de lokale politiek ontstonden functies zoals de  directeur van de werkorganisatie van de gemeente. Lokale belanghebbenden en raadsleden kwamen steeds verder van deze spilfunctionaris af te staan. En dat deed en doet voor sommigen nog steeds pijn.  

Betrokkenheid lokale bestuurder 
Als gemeenteraadslid, beleidsmedewerker of wethouder heb je het beste voor met je gemeente. Je draagt met trots zorg voor goede huisvesting, leefbaarheid, een cultureel aanbod en handhaving van de openbare orde. Maar sommige opgaven binnen jouw gemeente zijn dusdanig complex dat bovenlokale samenwerking met andere gemeenten nodig is, al dan niet verplicht door het Rijk. Vanuit de regio worden er dan bijvoorbeeld besluiten genomen over jeugdzorg, die misschien niet altijd aansluiten bij wat jij het beste vindt voor jouw gemeente. Boogers (2019) schetst dan ook dat in de ontstane samenwerking tussen gemeenten, bedrijven en maatschappelijke organisaties er meer afstand ontstaat tussen gemeenteraden en de regio. Gemeenteraden kunnen zo ervaren dat ze verder van de beleidspraktijk komen te staan en hier minder invloed op hebben.  

Veel respondenten geven aan de samenwerking in de regio efficiënter te vinden en vooral veel burgemeesters en wethouders zijn positief over hun betrokkenheid bij de regionale samenwerking. Toch ervaren ook zij een gebrek aan invloed op de uiteindelijke besluitvorming in de regio, zoals bij gezicht 1 beschreven is. Uit het onderzoek blijkt dat raadsleden dit over het algemeen sterker ervaren dan bestuurders.  

Veel gemeenteraden ervaren een gebrek aan invloed op de uiteindelijke besluitvorming in de regio.       

Verleden loslaten 
Raadsleden geven in het VBG-onderzoek aan dat ze met weemoed terugkijken naar het verleden. Tegenwoordig is vanwege de regionalisering hun taakstellende rol kleiner en zijn de controlerende taken zwaarder: ze kunnen moeilijker eigen uitvoeringsplannen op de agenda krijgen en bezwijken als vrijwilligers onder de stapels leesvoer van de regionale dossiers. Een raadslid geeft aan dat de raadsledenborrel slechter bezocht wordt sinds de schaalvergroting in zijn gemeente. Sommige raadsleden en ambtenaren geven aan dat zij minder motivatie voelen om voor de regio te werken: ‘Ik ben niet voor niks in deze gemeente gaan werken.’  

De pijn om de verloren cultuur van werken is een manier van omgaan met de hedendaagse veranderingen. Antropoloog Henk Driessen zegt hierover: 'Pijn is van alle tijden en plaatsen, inherent aan de menselijke conditie en vaak noodzakelijk om te overleven. In dit opzicht hoort tijd thuis bij de natuur, in de biologie en bij het lichaam. Tegelijkertijd is er een grote verscheidenheid in de waarneming, beleving, uiting en beheersing van pijn, zodat ze ook een sociaal en cultureel verschijnsel is. Er bestaat geen menselijke pijn los van cultuur. Pijn ligt op het snijvlak van natuur en cultuur, lichaam en geest.' (Henk Driessen, 2002). 

‘Er bestaat geen menselijke pijn los van cultuur’ – Henk Driessen     

De meeste respondenten uit het VBG-onderzoek verwachten dat regionale samenwerking in de toekomst een belangrijk onderdeel van besturen blijft. Meer dan de helft van de kleinere gemeenten is het niet eens met het afstaan van taken en bevoegdheden aan de regio. Dit ondanks de grote moeite die zij op dit moment ervaren in het regionaal samenwerken. Voor de M7 geldt dat voor driekwart van de respondenten.

Opmerkelijk is dat ruim eenderde van de raadsleden aangeeft dat taken en bevoegdheden bij bovenlokale opgaven bij direct gekozen bestuursorganen, zoals de provincie of waterschappen, moeten komen te liggen. Andere functionarissen zijn het daar merendeels niet mee eens.    

Uitdagingen
Het verlies aan de eigen lokale werkwijze van raadsleden, de weemoed naar het verleden of soms zelfs boosheid over wat hen is ontnomen, gaat voorbij aan de minder positieve kanten van de oude bestuurscultuur: te weinig aandacht voor sommige thema’s of belanghebbenden. De vraag is hoe we deze spelers in de lokale democratie kunnen blijven betrekken bij de regionale uitdagingen van de toekomst. Hoe is hun lokale inbedding te gebruiken bij het vinden van oplossingen? Hoe buigen we het verdriet en de frustratie om naar creatieve energie? De uitdaging is om lokale diversiteit te erkennen, de regio daarop aan te spreken en ruimte te vragen voor lokale varianten.    

Met toenemende regionale samenwerkingsverbanden wordt het een cruciale uitdaging voor zowel ambtenarij als gemeenteraad om de motivatie niet te laten wegebben. Dat zou  mogelijk desastreus zijn voor de lokale democratie. Hoe herkenbaar wordt het gemeenteraadswerk dan nog voor kiezers? Gaan inwoners zich nog wel wenden tot de gemeenteraad of keren zij zich meer naar de dorpsraad? Komen zij nog wel stemmen of wordt de lokale democratie nog minder representatief[1] ?  

Hoe buigen we het verdriet en de frustratie om naar creatieve energie?

[1] Bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2018 was de opkomst 55% (www.verkiezingsuitslagen.nl)

Gezicht 5 Remming van innovatiekracht 

Dit gezicht kan haar innovatiekracht niet kwijt in de bestaande verhoudingen in de regio. Je bent in een samenwerking immers zo snel als de zwakste schakel. Dit gezicht uit haar frustraties hierover in boosheid en op de langere termijn in depressieve gevoelens. Ze zou graag medestanders vergaren op haar pioniersgeest. Vooralsnog houden de afspraken van het heden haar vlucht naar de toekomst vast.  

Het verdriet: dit gezicht kan de innovatiekracht niet kwijt in de bestaande verhoudingen in de regio.         

Traag vooruit
Sommige bestuurders en raadsleden willen in hun gemeente graag ruimte bieden aan experiment en innovatie, maar voelen zich geremd door de regionale samenwerkingsverbanden. Ze ervaren hierin vaak dat de grootste gemeenten, die de doorslag geven in besluitvorming, een gematigde koers varen. ‘De regio werkt als een olietanker: hij gaat traag vooruit, het duurt even voordat alle gemeenteraden in hun eigen cycli akkoord geven, en is nauwelijks wendbaar’, verwoordde een raadslid. De formele besluitvormingsprocessen zijn een spaak in het wiel van de innovatiewensen.

Knellend
Ook ervaren wethouders de kaders vanuit de gemeenteraden soms als knellend. Met name financieel: ‘Je bent zo zwak als de zwakste (financiële) schakel.’ Met name waar regionale samenwerking geen wettelijke taak is, lijken gemeenteraden zich te uiten in controledrang. Het feit dat  men in de regio nog weinig responsief werkt, versterkt het gevoel belemmerd te worden bij innovaties. Ook is het wenselijk dat de regio meer oog heeft voor lokale innovaties, om hieruit lessen te benutten. Een enkeling ziet het regionaal netwerk als bonusnetwerk. Maar deze benaming kan ook indiceren dat het regionale werk dus minder prioriteit krijgt lokaal.  

De meeste innovaties starten in kleine kring
Als het gaat om (sociale) innovatie blijkt dat de Rogers-innovatiecurve steeds ongeveer voor 2,5 procent uit echte innovators bestaat en voor 13,5 procent uit early adopters. Zij zijn bereid risico’s te nemen, maar hebben in een samenwerking altijd te maken met meerderheden die minder risico’s willen nemen. Om een innovatie te kunnen opschalen, is het zinloos om je op de massa te richten. Het is beter om innovators en early adopters eerst te overtuigen. In een democratisch systeem, gericht op meerderheden, is het dus bij uitstek moeilijk om innovatief te zijn. De meeste innovaties starten in kleine kring en zonder breed draagvlak.[1]  

In een democratisch systeem, gericht op meerderheden, is het moeilijk om innovatief te zijn    

Rem op innovatie
Ook afstemming met diverse belangenbehartigers vormt een rem op innovatie.[2] Al eerder noemden we dat gemeenten veel meningsverschillen ervaren. Uitgesplitst naar gemeentegrootte zien we dat vooral middelgrote gemeenten deze frustraties ervaren. Wellicht is dat deels boosheid om de gevoelde rem op innovatiekracht.  

Uitdagingen
Bij dit verdrietige gezicht is het voor bestuurders de uitdaging om ruimte te maken voor een innovatief klimaat in de regio. Daarbij moeten belangrijke vragen aan de orde komen: Op welk gebied willen we in de regio vooroplopen? Wie kan plaatsnemen in een koplopersgroep? Onder welke voorwaarden kunnen we experimenteren in de regio?  

Hoe maken we ruimte voor een innovatief klimaat in de regio?

[1] John Pierre Maeli The Rogers Adoption Curve and How You Spread New Ideas Throughout Culture. In: The Political Informer, 2016 [2] Bart Brouwers, Brabant legt het in innovatiekracht af tegen de Randstad, Media52 BV 2018

Afsluitend  

Leren van verdriet 

Ondanks het algemene optimisme bij lokale en regionale overheden over de steeds belangrijker wordende regionale samenwerking, zien we als we dieper inzoomen een gelaagdheid aan verdriet. Om ervoor te zorgen dat het verdriet de successen in de (Brabantse) regio’s niet in de weg staat, is het belangrijk elkaars verdriet te erkennen en ervan te leren. Daarom hebben we verschillende soorten verdriet verkend, om de diverse spelers in de regionale samenwerkingsverbanden en hun pijn beter te leren kennen. Hoe buigen we het verdriet en de frustratie om naar creatieve energie? Om die vraag te beantwoorden, kijken we in deze afsluiting naar de belangrijke uitdagingen voor de toekomst en doen we suggesties hoe partijen in regionale samenwerking hierop het beste kunnen inspelen.  

Hoe zorgen we ervoor dat het verdriet de successen in de Brabantse regio’s niet in de weg staat?  

1. Pluk de vruchten van lokale kracht 
In het heden en de nabije toekomst ligt een zorg bij het afhaken van gemeenteraadsleden: de regio is te complex en vraagt veel. Bovendien maak je er politiek geen vrienden mee. Je kunt je qua politieke kleur lastig onderscheiden en voor kiezers is het niet sexy. Om gemeenteraadsleden en kiezers niet te laten afhaken bij de gemeente, is het van belang om zichtbaar te maken hoe lokaal wordt geprofiteerd van besluiten in de regio. Dit creëert duidelijkheid over de baten van de regio voor de lokale belangen. Gemeenten moeten dit in het achterhoofd houden bij het opstellen van voorwaarden en het nemen van uitvoeringsbesluiten voor bijvoorbeeld de energietransitie die de komende jaren gaat spelen.  

2. Stel kennis integraal beschikbaar
Hoe krijgen we integrale kennis helder overgebracht aan bestuurders, raadsleden en burgers? Met alle complexe uitdagingen die spelen en op elkaar ingrijpen is dit beslist geen sinecure. Maar alleen dan kan iedereen gelijkwaardig deelnemen. Denk hierbij niet aan het beschikbaar stellen van méér kennis, maar aan continue kennisdeling van wat er in de regio gebeurt. Dit vraagt om kundige bestuurders die beschikbare kennis zowel op regionaal als lokaal niveau duiden en het publieke belang van besluiten goed uitleggen.  

3. Experimenteer met democratie
De toekomstige schaalvergroting van gemeenten kan zorgen voor meer kwaliteit en capaciteit bij gemeenten, maar kan tegelijk lokaal draagvlak bemoeilijken. Met als mogelijk gevolg dat bewoners zich meer betrokken gaan voelen bij wijk- dorps-, en buurtraden en minder bij hun (nieuwe) gemeente. Dan is de vraag waar de functie van gemeenten blijft, maar ook hoe wijk en dorpsraden of de regio een democratische plek krijgen. Hoe kunnen inwoners een stem hebben in wat er aan beleidsuitvoering in de regio en in het micro-lokale gebeurt? Dit vraagt mogelijk om een duurzame verbouwing van het huis van Thorbecke. Experimenteren met alternatieve democratische systemen kan dan helpen om inzichtelijk te maken wat werkt, zowel voor de uitvoering als voor de borging van democratische waarden.  

Aan iedereen die te maken heeft met regionale samenwerkingsverbanden: kijk eens goed in de spiegel. Herken je jezelf of anderen in de verdrietige gezichten? Door bewustwording en het bespreekbaar maken daarvan kom je beter in je rol en wordt regionaal samenwerken hopelijk een plezierige in plaats van verdrietige uitdaging.